美国防务新闻长篇报道：过万亿美元的国防预算，在国内外面临逆风

参议员罗杰·威克 (Roger Wicker) 一月份带着一个很大的请求参加了传统基金会的活动。

他希望这家保守派智库帮助争取公众和国会对1.4万亿美元国防预算的支持，这一数字几乎比2023财年的支出水平高出50%。

密西西比州的共和党议员表示，鉴于世界各地威胁的增加，这一数字相当于美国国内生产总值（GDP）的5%，是必要的。

他说，“美国应该在印度-太平洋地区领先”。

“美国应该在欧洲领先。美国应该在中东领先。这是我们的官方战略。美国应该寻求赢得全球所有的胜利，而不仅仅是应对中国和俄罗斯。美国应该遏制伊朗、朝鲜和恐怖组织。”

参议员的呼吁很快得到了三位演讲者的回应，他们都与前总统特朗普有关，他们质疑当前国防预算的规模，更不用说50%的增长了，并认为美国不能包揽一切。

曾帮助制定特朗普的国家防御战略的前国防部副助理秘书埃尔布里奇·科尔比（Elbridge Colby）说，“尽管花费了将近一万亿美元，但我们的军队并不像它应该的那样”。

随着威克的推动和许多共和党人的怀疑态度形成鲜明对比，美国国防预算向1万亿美元迈进将带来新的复杂性。

去年的债务上限协议将2024财年（FY24）国防预算上限定为8860亿美元，尽管如果国会在4月30日之前未能通过完整的2024财年预算，五角大楼和所有其他机构将面临1%的削减。

即便如此，如果国会还批准了拜登总统对乌克兰、以色列和台湾的外援请求，2024财年国防支出可能高达9530亿美元。

随着五角大楼寻求应对这些新战争以及像军民人员薪酬和医疗保健这样不断上升的成本，1万亿美元的数字可能会引起对国防预算的新审视，包括在哪里削减和哪里不足的问题。

这是一个对一些与特朗普的“美国优先”政策一致的共和党人和进步民主党人来说似乎过于庞大的数字。它也是一些防务鹰派说国防部需要满足其众多承诺的金额短缺4000多亿美元的数字。

战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies）智库的高级顾问马克·坎恰恩（Mark Cancian）告诉《美国防务新闻》，虽然一万亿美元的数字具有象征意义，但它将成为“下一届政府的一个重大决定”。

他说，如果是特朗普政府，一切都悬而未决。但即便是拜登政府，我会说许多人会说，他们的战略资金不足。

他们有这个非常强大的战略，但他们就是没有投入足够的资金。

即使国会选择将国防预算保持不变，为了跟上通胀，几年内也将很快接近1万亿美元。

削减将是一项挑战；主张从国防预算中削减一千亿美元或更多的共和党人，和民主党人将面临一系列棘手的复杂情况，这些情况涉及从人员到准备情况再到采购政策。

战略与预算评估中心（Center for Strategic and Budgetary Assessments）的高级研究员特拉维斯·夏普（Travis Sharp）说，一万亿美元的数字很引人注目，它将促使人们开始问一些困难的问题，即国家对其1万亿美元支出的投资回报是什么。

一万亿美元预算的呈现方式，以及它与什么进行比较，将在政治和大众对这一支出水平的支持方面变得相当重要。

“我们已经花费了一万亿美元”

根据2023年斯德哥尔摩国际和平研究所（Stockholm International Peace Research Institute）汇编的数据，美国今天在其军队和武器系统上的支出超过了包括中国和俄罗斯在内的接下来10个国家的总和。

坎恰恩，在奥巴马政府期间在白宫管理和预算办公室（Office of Management and Budget）工作过估计，为了跟上通胀，国防开支每年需要增加大约250亿美元。

这意味着，无论补充支出如何，美国都将在未来几年内达到1万亿美元的国防预算。

而这只是可自由支配的国防开支，不包括像退伍军人福利这样的强制性账单。

政府监督项目（Project on Government Oversight）国防信息中心（Center for Defense Information）的负责人杰夫·威尔逊（Geoff Wilson）说，按照几乎任何其他标准，我们每年已经在国防上花费了一万亿美元，我们是少数几个将这视为单独项目的国家之一。

与此同时，国防部难以追踪其3.8万亿美元的资产，去年未能通过连续第六次的审计。

海军陆战队成为首个，也是到目前为止唯一一个在二月份通过审计的武装部队。

威尔逊问，鉴于这些昂贵的失败和军工复合体在财务问责方面的糟糕记录，纳税人实际上将获得多少更多的防御？。我不认为仅仅向问题投入另外2000亿美元就能解决其他一切，工业基地已经无法吸收它已经拥有的国防预算。

在过去的十年里，防务优先事项基本上获得了两党的支持。在特朗普政府期间，国防预算继续增长。

但特朗普政府的前官员和许多共和党人开始感到不满。

在拜登政府的前两年里，共和党人与中间派民主党人合作，大幅提高了白宫的国防预算请求。

拜登在2021财年（FY21）上任时，国防预算为7400亿美元，并在2023财年（FY23）上升到8580亿美元，当年还额外增加了350亿美元的乌克兰军事援助。

在Heritage活动上，前五角大楼官员科尔比说，我们花费了很多钱，国内生产总值超过3%在国防上。

其中很多原因是可以理解的人员成本，我们的国防工业基地的更高成本，总体上的工业化。同时，你必须考虑到有非常真实的政治限制。

科尔比呼吁将注意力集中在印度-太平洋地区，以阻止中国攻打台湾，并推动北约盟友将各自国内生产总值的2%用于国防。特朗普则威胁要因为许多成员国未能达到联盟设定的2%基准而退出北约。

共和党鹰派去年批评拜登8860亿美元的国防预算请求未能跟上通胀，但最终作为债务上限协议的一部分将其锁定。财政年度进行了五个月，国会尚未通过完整的2024财年预算。

债务上限蓝图为国防部提供了比所有其他联邦机构加起来还多的自由裁量资金。当共和党人上一次在奥巴马政府期间利用债务上限提升交换自由裁量支出上限时，民主党人坚持国防和非国防支出应该相等。

预算分析师夏普说，由于2023年债务上限协议“从一开始就有不平等的上限，平等原则不太适用，这表明国防面临的财政压力比可能的要小。”

在奥巴马政府期间，五角大楼和国会通过称为海外紧急行动基金的基金常规地绕过国防预算上限，该基金被视为专注于阿富汗和伊拉克战争的支出账户。

拜登在他的2022财年（FY22）预算中取消了这个账户。但随着俄罗斯在2022年2月对乌克兰进行全面入侵，他使用乌克兰援助包以类似方式增加国防开支超出基本预算，大部分资金流向了为基辅提供美国设备的五角大楼承包商。

现在，一群共和党人希望对构成基本预算之外的显著国防开支增加的外援援助包踩刹车。

Heritage国家防御中心（Heritage’s Center for National Defense）新任负责人罗伯特·格林威（Robert Greenway）去年9月在一档播客上说，我们只是希望国家就支出策略进行讨论，我们可能正敲打着几百亿美元用于乌克兰的门。

“预算太低”

在欧洲和中东爆发血腥战争，以及潜在的印度-太平洋冲突阴影下，拜登政府迅速向乌克兰和以色列提供武器，并寻求对台湾做同样的事情。

拜登最新的乌克兰军事援助请求是迄今为止最大的一次，包括对以色列的安全援助。参议院在2月以70-29票通过了为这三个安全伙伴和其他国防部优先事项提供的外援法案，该法案将为2024财年（FY24）额外增加五角大楼670亿美元开支。

如果众议院通过该法案以及完整的国防预算，将使2024财年国防支出达到9530亿美元。

然而，众议院议长约翰逊拒绝将法案提交众议院投票，这部分是因为特朗普的反对。

由特朗普的总统竞选部分激发的日益增长的国会担忧意味着，五角大楼可能无法依靠额外资金以同样的方式提升其基本预算，就像在伊拉克和阿富汗战争期间那样。

但即使在近年来国防开支大幅增加之后，一些分析人士认为，五角大楼的战略仍然资金不足。

坎恰恩说，当前的战略，与特朗普政府和奥巴马政府的战略相当一致，要求在欧洲进行参与；对乌克兰做出回应；在中东保持存在，尽管至少有所减少；并将中国视为主要威胁，但也包括核现代化；一个强大的全志愿军；一个充满活力的国防工业基地。

你把这一切加在一起，这是非常昂贵的。

例如，2022财年（FY22）额外的260亿美元乌克兰军事援助将当年的总国防开支提高到8040亿美元。然后在2023财年（FY23），额外的350亿美元乌克兰军事援助将总国防开支提高到8930亿美元。

保守派智库美国企业研究所（American Enterprise Institute）的高级研究员伊莱恩·麦卡斯克（Elaine McCusker）2月份写道，美国国家安全的未来面临两个巨大挑战：一个过时的国防战略和支持它的预算太低。“

这些因素包括一个无法满足我们需求的工业基地和长期拖延的紧急支出，包括对潜艇和船只等关键平台的国防生产能力的早就应该进行的振兴。

但随着特朗普越来越有可能赢得共和党总统提名，一些共和党防务鹰派开始对自从2022年12月国会通过最后一份给基辅的援助包以来的乌克兰援助持谨慎态度。

参议员林赛·格雷厄姆（Lindsey Graham，R-S.C.）2月份投票反对参议院法案，支持特朗普的提议将外援作为贷款发放。格雷厄姆的立场标志着从九个月前的大转变，当时他将自己对债务上限协议的投票与通过乌克兰的国防支出包捆绑在一起，以规避拜登8860亿美元的军事预算上限。

传统基金会（The Heritage Foundation）也一直在游说反对额外的乌克兰援助。

特朗普的前代理国防部长克里斯托弗·米勒（Christopher Miller）撰写了该文件的国防部部分，他抨击了五角大楼“浪费开支、安全政策的剧烈变动以及项目执行中极其糟糕的纪律性。”

2025项目（Project 2025）过渡文件没有推荐特定的国防预算上限，但米勒去年在他的回忆录中写道，美国应该将军事开支削减40%到50%，以“结束美国的冒险主义，并重新装备我们的军队，以面对下个世纪的挑战。”

与此同时，众议院中的几位进步民主党人对以色列军队额外的140亿美元表示反对，这是鉴于加沙地带的人道主义灾难。

夏普说，“如果提议的增加作为基本预算的一部分，它可能不会吸引潜在的一些争议，因为基本预算支出并不总是与特定世界部分发生的安全情况紧密相关，人们可能对此有强烈的看法”。

“现状非常僵化”

在任职的前三年里，特朗普提议了大幅增加国防预算，符合他的国家防御战略，该战略呼吁在通胀之上实现3%到5%的实际预算增长。但在2020年，他任职的最后一年，特朗普提出了一个平坦的国防预算。

在过去的几年里，以加州的芭芭拉·李（Barbara Lee）和威斯康星州的马克·波坎（Mark Pocan）为首的进步民主党人提出了一项法案，要求削减国防开支一千亿美元，尽管它在议会上失败了。

坎恰恩说，之所以说这是不切实际，不是因为你不能通过效率或开支变化节省资金。

问题在于，所有这些都在政治上很难，并且你必须花费政治资本来获得这些效率。而这正是白宫通常会停止的地方。

夏普说，在理论上重建国防部并找到节省开支的方法是可能的，但在一年内削减一千亿美元将是一个艰巨的任务。

这主要是一个纯粹的学术练习，因为以这种方式转变情况，我不想说不可能，但它极其困难，军队的现状非常僵化。

传统基金会和美国企业研究所去年举办了一次会议，旨在确定国防预算中的节省和效率。会议报告提出了长期潜在的节省，但警告说没有“一键式解决”按钮可按。

报告指出，国防预算中的低效率通常贯穿于各个项目、账户、服务和机构之间。

报告推荐了一些以前在国会遭遇地方阻力的行动，如基地调整和关闭。它指出，之前五轮基地关闭为国防部每年节省了120亿美元。国会拒绝了特朗普政府在2017年提出的基地关闭尝试。

五角大楼预算的最大部分用于运营和维护，这包括设备修理和训练成本，以及一些医疗保健成本等其他项目。

在特朗普政府担任代理五角大楼财务长官的麦卡斯克估计，拜登2023财年（FY23）国防预算提案中大约有1090亿美元没有直接用于核心军事功能。

她告诉《美国防务新闻》，随着医疗保健、福利和补偿成本的增加，军事能力的真正成本被这些和其他优先事项掩盖和挤压出来。

例如，运营和维护拨款充斥着健康、社区、家庭、气候、教育和安全援助计划的开支。

第二大类别是人员，包括支付全志愿军队的薪酬和退休福利。去年12月，当国会通过年度国防政策法案时，授权了22年来最大的5.2%军人加薪。

第三是采购，国防承包商经常因为延迟和成本超支的系统而受到抨击。

政府监督项目分析师威尔逊说，你只需要看看过去20年的主要武器发展：F-35 战斗机；LCS，或近海战斗舰；朱姆沃尔特级驱逐舰；福特 航空母舰。

它们都超出预算并且进度落后。这不仅是实际成本，也是对准备情况的成本。

例如，潜艇工业基地无法跟上海军每年生产两艘弗吉尼亚级潜艇和一艘哥伦比亚级潜艇的目标，这些延迟在很大程度上源于劳动力短缺和与大流行相关的供应商问题。

威克在参议院外援补充法案中插入了另外33亿美元，以解决这些挑战。

参议员伯尼·桑德斯（Bernie Sanders，I-Vt.）和查克·格拉斯利（Chuck Grassley，R-Iowa）去年与其他八位民主党人和共和党人一起提出了一项法案，该法案要求国防部的任何部分如果未能通过审计，则需将其预算的1%返还给财政部用于减少赤字。

格拉斯利之前批评五角大楼为一队飞机花费一万美元一个马桶座，说“国防部几十年来一直被浪费性支出所困扰。”

五角大楼的糟糕会计，使得追踪和消除浪费成为一项困难的任务。

服务合同，如行政和技术支持，约占所有五角大楼合同的一半。但2023年的一份政府问责局（Government Accountability Office）报告发现，从2017财年（FY17）到2022财年（FY22），五角大楼未能完全收集和审查年度从1840亿美元到2260亿美元不等的服务合同数据。

报告指出，尽管海军收集并审查了这些数据，但陆军和空军并没有持续地做同样的事情。

虽然目前还不清楚五角大楼通过消除浪费能节省多少资金，但随着国防预算接近一万亿美元，整顿财政的压力可能会增加。与此同时，任何显著的国防预算削减可能都需要美国重新审视其在世界上的角色。

Cancian说，你可以采取很多措施来节省资金，但你必须采用不同的策略。你可以节省一千亿美元，但你不能采取当前的策略。对欧洲人、以色列、我们在中东的盟友来说，这将是一个根本性的变化。

本文作者：Bryant Harris， 他是《美国防务新闻》的国会记者。自2014年以来，他一直在华盛顿报道美国的外交政策、国家安全、国际事务和政治。

他还为《外交政策》（Foreign Policy）、《Al-Monitor》、《半岛电视台英语频道》（Al Jazeera English）和《IPS新闻》（IPS News）撰写文章。