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澳大利亚反倾销复审制度初探

澳大利亚反倾销复审制度初探


一、澳大利亚反倾销调查程序概况

澳大利亚反倾销调查程序主要规定在《1901年海关法》,《1975年海关关税(反倾销)法》两部法案及其修订中。在此基础上,《倾销和补贴指南》进一步规定了实践中的案件处理办法。

澳大利亚工业、科学、能源和资源部(Department of Industry, Science, Energy and Resources)下辖的反倾销委员会(Anti-Dumping Commission)是负责澳大利亚反倾销与反补贴事务的主要调查机关(以下简称调查机关),职责包括接受澳大利亚国内产业的反倾销和反补贴调查申请,立案,调查,对征税与否提出建议等。调查机关需向工业、科学、能源和资源部部长(以下简称部长)提交调查报告,最终的征税决定由部长作出。

澳大利亚反倾销和反补贴制度中主要包括四种复审程序,即情势变更复审(Review of anti‑dumping measures),新出口商复审(Accelerated review),日落复审(Continuation of anti‑dumping measures)和产品范围复审(Exemption)。复审可能涉及正常价值,出口价格,无损害价格,补贴数额,产品范围或者原审措施是否应当予以撤销等多个方面的问题。

近年来,随着中国钢铝等冶金产品在澳大利亚市场上的竞争优势不断扩大,澳大利亚调查机关开始频繁对中国发起反倾销和反补贴调查,中国企业由于各种原因不断受挫。相对于已经采取的反倾销或(和)反补贴措施,复审制度是一种事后程序,很可能改变原案的裁决结果。因此,这对在原案中裁决结果相对不利的出口商而言是一种极为重要的补救机会。在此基础上,本文拟对澳大利亚四种主要复审程序作出简要分析,以期为中国对澳出口企业提供些许指引。

二、复审程序概要

(一)   情势变更复审

1.   启动条件

情势变更复审可以依申请人的申请启动,也可以由部长依职权启动。利害关系方在原审措施或最后一次复审裁决之日起12个月以后方可提出复审申请,但新出口商复审申请方以外的其他利害关系方于新出口商复审裁决后申请情势变更复审的不受此时间要求的限制[1]。调查机关依职权启动的情势变更复审也同样不受12个月的时间限制。

澳《1901海关法》第269ZA(1)条规定若利害关系方认为与原审措施相关的情况发生改变或没有必要继续采取原审措施,则可向调查机关申请情势变更复审。申请对现行措施进行变更的,申请人须在书面申请中说明哪些情况发生了变化及其变化程度,并提供相应的支持性文件,其中必须包括与正常价值、出口价格或无损害价格相关的证据;申请撤销现行措施的,申请人须提交证据证明继续征税不再具有正当性,比如没有正在发生的倾销或补贴、倾销或补贴没有造成澳国内产业的损害以及有证据显示撤销措施不会导致倾销、补贴或澳国内产业损害情况的继续或再度发生等。

收到申请后,调查机关将审查申请是否符合《1901年海关法》第269ZA和269ZB条的规定,即申请人是否具有利害关系方资格,是否符合12个月的时间间隔,是否书面提交,是否对涉案产品与原审措施作出描述,是否对情势变更作出说明等。值得注意的是,澳情势变更复审并不局限于申请范围,调查机关可依职权对复审范围予以扩大,例如,申请人只要求对一位出口商予以审查,但如果调查机关认为复审也会影响其他出口商的利益,则可建议部长扩大复审范围。[2]实践中,若调查机关决定立案,一般会在决定立案的同时对申请的合规性作出说明。

2.  调查与裁决

情势变更复审中,调查机关应于收到复审申请之日起20天内决定是否立案,如果其认为复审范围应予以扩大,则应于立案之日起40天内向部长提出建议,部长需在20天内作出决定,如果申请被接受,则调查机关应当发布范围扩大的公告。公告发布后,利害关系方有权在37天内提交书面意见。[3]

关于复审的调查,在立案后110天内,调查机关应当发布基本事实报告(Statement of essential facts),报告中须包含案件调查的基本事实及其拟向部长提交的建议。利害关系方有权在20天内提交书面意见。随后,调查机关须在立案后155天内向部长提交案件调查报告和最终建议,部长应在30天内作出裁决,上述期限在例外情况下可以予以适当延长。[4] 值得一提的是,实践中调查机关经常对调查期限予以延长。

情势变更复审的结果包括三种:1)维持原审措施;2)原审措施对特定出口商或特定产品予以撤销或整体撤销;3)原审措施对特定或所有出口商予以变更。[5]

(二)   新出口商复审

1.   启动条件

根据《1901年海关法》第269T条和269ZE条,原审反倾销或反补贴措施生效后,涉案国新出口商可以向调查机关申请发起新出口商复审。申请人需满足三个条件:1)在原审调查期内未向澳大利亚出口涉案产品;2)并未由于在原审中不合作导致原审措施未涉及该新出口商;3)与原审涉案出口商不存在关联关系。

值得注意的是,复审调查期内是否对澳出口商并不是启动复审的条件之一,对此,出口商可能会存在疑问,这种情况下倾销幅度将如何计算?533-研磨球案似乎对此问题作出了回复。该案中,新出口商在原审及复审调查期内均未对澳出口商涉案产品,并且其也没有涉案产品的内销数据。

对此,调查机关试图依据《1901年海关法》第269TAB(3)规定的“不利可获得事实”(All relevant information)条款计算出口商的出口商价格,即在本案中是否有足够的信息认定出口价格等于正常价值。而关于正常价值的计算,调查机关则试图依据出口商内销数据,生产成本数据和第三国出口数据构建。虽然该案的出口商最终并未获得单独税率(由于没有涉案产品内销数据,第三国出口数据并非公允),但是不能排除在原审调查期后没有出口数据的新出口商不能获得单独税率的可能性。

2.   调查与裁决

与WTO《反倾销协议》第9.5条的规定一致,在复审期间,澳大利亚调查机关不向新出口商的涉案进口产品征收临时反倾销或反补贴税,但可以要求该出口商缴纳与临时税金相当的保证金。[6]虽然澳反倾销法中并未明示担保的作用,但是不难推测此种担保是为之后可能的追溯征税提供保障。

澳调查机关需于启动复审后100天内向部长递交可能导致维持或者变更原审措施的报告,由部长在收到报告30天内决定是否对新出口商适用单独反倾销税率。[7]

新出口商复审与原审调查和其他两种复审相比还是存在些许区别的,例如,在实体上,由于原审已经裁决倾销或补贴进口产品对国内产业造成损害,所以新出口商复审并不需要对倾销与损害之间是否存在因果关系进行认定。实体上的简易也带来了程序上的改变,新出口商复审调查时限更为短暂且其裁决不允许向反倾销复审委员会申请复议,利害关系方对裁决结果有异议的,只能上诉至联邦法院。[8]

(三)日落复审

澳大利亚的反倾销日落复审程序最早规定在1994年的《调查机关法法案(WTO 修正案)》中,其后几年澳大利亚对其反倾销和反补贴制度进行了改革,改革后的日落复审制度规定在现行的《1901 年海关法》第269条中。

1.  启动条件

《1901年海关法》规定,澳调查机关应于不晚于原审措施届满前9个月发布公告,告知利害关系方原审措施即将到期,原审起诉方或代表全部或者部分国内产业的出口商有权于60天内提出申请。如果调查机关在前述期限内未收到申请,则原审措施将于到期日自动终止,调查机关无权自行启动日落复审。[9]

2.   调查与裁决

与情势变更复审的调查程序类似,一旦调查机关接受申请,则应决定是否立案并发布公告,申请人应当于立案后37天内提交资料。调查机关应当于立案后110天内发布基本事实报告,并邀请利害关系方于基本事实报告发布之日起20天内提交书面意见。同样,调查机关需在立案后155天内向部长提交调查报告和最终建议,部长据此在30天内作出裁决。[10]

日落复审的裁决结果限于四种情况:1)维持原审措施;2)原审措施对特定出口商或产品不再适用;3)原审措施对特定出口商予以变更;4)原审措施按期终止。[11]

(四)产品范围复审

产品范围复审主要规定在《1975年海关关税(反倾销)法》中。若进口商认为其产品不属于涉案产品范围,即可在调查中或措施开始实施后向调查机关提出申请。进口商提出申请的理由包括五种:1)澳大利亚国内产业并未将相似或直接竞争产品以同等条件在国内出售;2)涉案产品属于现行有效的关税减让令 (Tariff Concession Order)范围之内;3)涉案产品属于海关税则项下的产品,并且在澳大利亚生产或制造同类产品不具有可行性;4)涉案产品为零关税或优惠税率,并且在澳大利亚生产或制造同类产品不具有可行性;5)涉案产品为销售同类产品的样品。[12]实践中,前两种理由最为常用。

如果进口商基于第一种理由提出申请,则需证明澳大利亚所有已知涉案产品生产商均不生产排除申请中的产品或国内产业并未将相似或直接竞争产品以同等条件在国内出售。调查中,调查机关也会向国内产业发送问卷征求意见。如果进口商基于第二种理由提出申请,则需要证明涉案产品属于现行有效的关税减让令范围之内。

产品范围复审的调查相对较为随意,澳调查机关并未对此规定法定的调查时限。调查机关应在调查结束后将向部长提交调查报告,最终决定将由部长作出。产品范围复审的决定不能向反倾销复审委员会申请复议,只能上诉至联邦法院。[13]

(五) 反倾销复审委员会(Anti-Dumping Review Panel)

反倾销复审委员会是澳大利亚负责审查调查机关和部长裁决的专门机关,职责类似于我国的行政复议机关。若利害关系方对调查机关或部长的裁决存有异议,则可以向反倾销复审委员会提交申请,要求对相关裁决进行复审,但申请必须在裁决公布后30日内提出。[14]复审委员需在60天内对案件进行复审并向部长提交报告,建议部长维持或撤销相关裁决。[15]自收到复审委员会报告之日起,部长应在30日内作出决定(特殊情况下可以予以延长)。如前所述,复审委员会无权审查调查机关对新出口商复审和产品范围复审所作出的裁决。除此以外,利害关系方也可以根据《1977年行政决定(司法审查)法》(Administrative Decisions (Judicial Review) Act 1977)向澳大利亚联邦法院申请对调查机关的裁决进行司法审查。 

三、近三年针对中国的复审情况

(一)   复审实践

2017年至今,澳大利亚共发起复审76起,其中2017年33起,2018年20起,2019年22起,2020年1起,总体呈下降趋势。复审产品以钢、铁和铝为代表的金属制品为主,其中钢铁产品35起,铝制品38起,化工产品2起,金属硅1起。复审中,新出口商复审(28起),情势变更复审(24起),产品范围复审(17起)和日落复审(7起)。[16]

近三年复审情况汇总表:

(二)   复审结果及原因分析

1.    情势变更复审

近三年发起的情势变更复审中,11起案件中的申请人获得了低于原审的税率,另有一起原审措施对所有中国出口商予以取消,税率升高的情况较少(5起)。裁决原因简要分析如下:

获得低税主要包括两个方面原因,一是原审中的不合作出口商积极申请复审;二是钢铁行业主要原材料价格波动产生的影响。具体而言,在计算原审中不合作出口商的倾销或补贴幅度时,调查机关倾向于使用相对不利的数据。例如,在计算正常价值时,调查机关倾向于依据《1901年海关法》第269TAC(6)条对其适用“合作出口商在调查期内的最高加权平均值。”[17] 对于出口价格,调查机关多依据第269TAB(3)条,即适用合作出口商在调查期内的最低加权平均值,由此计算出的倾销幅度往往与出口商的实际情况大相径庭。因此,如果出口商认为其正常价值被夸大或者在原审措施实施后一段时间,由于原材料价格波动,汇率变动等因素导致正常价值或出口价格产生变化,可以申请复审,以求变更税率。[18]

关于税率升高的原因,具有代表性的是497-铝型材案,该案中由于复审申请方提供了不完整的销售和成本数据,调查机关认为这些数据是不可靠的,因此对申请方适用了“不利可获得事实”条款[19],即依据另案中的铝型材生产商的数据,所以导致税率升高。

原审措施全部取消的情况发生在464-铝制车轮案中。调查机关撤销原审措施的原因主要基于两点:第一,澳大利亚国内产业与涉案进口产品并不存在直接的竞争关系,大多数国内生产商并不认为取消措施将使其遭受实质损害或实质损害威胁,即国内产业支持撤销反倾销措施,这种情况比较少见;第二,澳大利亚市场极度依赖进口产品,尤其是来自中国的铝制车轮,澳大利亚两家最大的涉案产品生产商在满负荷的情况下也只能满足不到1%的内需。

变更原审措施的复审中,具有代表性的是482-铝型材案。与原审措施相比,其他合作出口商(Residual exporters)的税率提高了2.1%,其他抽样合作出口商的税率也在0.1%-32.1%的幅度内有不同的提高,不合作出口商的税率更是提高了37.5%之多。税率大幅提高的主要原因是调查机关对结构正常价值的计算作出了调整。具体而言,调查机关因认定个别抽样生产商提供的数据不能合理反映其生产成本,从而对其适用了不利可获得事实,因此导致其正常价值较原审增长了30%之多,这也间接拔高了其他合作出口商的倾销幅度。此外,有出口商质疑调查机关错误地计算了原材料的耗用比例,但调查机关认为该出口商未在实地核查时提出该问题,因此不予采纳。

2.  新出口商复审

截止2020年3月,在28起新出口商复审中,除尚未审结的2起外,调查机关对其中12起复审的申请人授予了单独税率,另有5起终止调查,3起税率维持不变,6起申请人撤回申请。

终止调查或税率维持不变的主要原因在于调查机关认为出口商提供的数据不可靠或申请人不具有《1901年海关法》规定的新出口商资格。

533-研磨球案是由于数据不可靠而导致调查机关对新出口商维持原审高税的典型案例,该案中,调查机关无法根据申请人提供的数据确定其出口价格和正常价值。具体而言,关于正常价值,调查机关主要基于四点理由:1)该出口商在复审调查期内没有内销;2)该出口商调查期内的第三国销售均为关联交易,与《1901海关法》第269TAC(2)(d)条的规定不符,并且调查机关无法确定具有相似出口量的适当第三国;(3)该出口商不具有涉案产品的生产成本数据,因此无法构建正常价值;(4)调查机关无法获得其他出口商在复审调查期内的可靠销售或成本数据。至于出口价格,因为该出口商在复审调查期内并未对澳出口涉案产品,并且根据正常价值另行确定出口价格在本案中也不具有可行性。

2017年的424-空心钢管案为想要通过其他利害关系方(本案中申请人实际可能是贸易商)申请单独税率以规避原案高税的涉案出口商敲醒了警钟。该案中,申请人前后提交的材料自相矛盾,无法充分证明其是涉案产品的生产商。[20]澳大利亚国内产业也对这一情况提出了质疑。[21] 关于此类情况,《倾销和补贴指南》规定如下:

Depending on the facts, the Commission considers that only in rare circumstances would an intermediary be found to be the exporter. Typically this will only occur where the intermediary has purchased the goods from the manufacturer; the manufacturer has no knowledge at all that the goods are destined for export to any country; and the essential role of the intermediary is that of a distributor rather than a trader and because it is acting more like a distributor the intermediary would usually have its own inventory for all export sales. [22]

译文:基于事实,委员会只有在极少数情况才会将中间商认定为出口商。通常,只有当中间商从生产商处采购产品、生产商对产品最终用于出口毫不不知情时,才会作此认定;此外,中间商在贸易环节中更多行使分销商的职能而非贸易商,并且通常都有自己的库存产品用以出口。

本案中,澳大利亚国内产业认为钢管生产商不可能对产品的目的地毫不知情,尤其是在客户订单对产品的规格,质量标准,交货时间等信息有着严格要求的情况下,这更是难以理解的。同时,对于建筑工程的承包商而言,不验厂就直接购入分销商的库存产品的情况也是不常发生的。[23]澳大利亚调查机关最终认定申请人不符合新出口商的条件的裁决也间接佐证了其在某种程度上接受了国内产业的观点。

3. 日落复审

2017-2020年的日落复审案件中,调查机关倾向于维持并变更原审措施,7起案件中,除3起尚未审结,其他4起均属于维持决定,包括升高和(或)降低部分出口商的税率。

日落复审中,调查机关关注的焦点是反倾销或(和)反补贴措施的取消是否会对国内产业继续或再次造成损害。《倾销和补贴指南》规定:复审中应调查与倾销是否将再度继续相关的指标,例如出口商的利润率,产能是否过剩,实施措施前后出口量的变化,措施的效果以及措施的变化等等。[24] 与其他国家反倾销法的规定类似,澳大利亚调查机关也主张上述任何一项或几项指标均不具有决定性的作用。

4.   产品范围复审

近三年的产品范围复审中,申请人主要依据《1975年海关关税(反倾销)法》规定的前两种理由提出申请,其中依据第一种的有12起,第二种的有5起。过半申请人(9/17)获得产品排除。其中未获排除或者撤回申请的原因主要有两点:1)澳大利亚具有申请排除的产品的相似或竞争产品的销售,并且符合正常贸易中的出售条件;2)调查机关认定申请人提供的证据材料并不足以支持其作出产品排除的裁决。

四、对中国企业的建议

对于调查机关而言,平衡国内产业的利益与市场上应有的竞争环境一直是一项难题,澳大利亚调查机关也不例外。World’s Top Exports近日发布的报道显示,2019年中国仍然是澳大利亚最大贸易伙伴,保持了自2009年以来的领先地位,这也间接催生了更多的贸易救济案件。[25]根据中国贸易救济信息网的数据,1995年至今,澳大利亚发起贸易救济原审调查累积400余起,是贸易救济措施使用最频繁的国家之一(仅次于美国和印度)。尤其自2012年澳大利亚调查机关开始对中国铝锭市场适用“特殊市场状况”条款后,澳大利亚对中国的反倾销调查变得极为频繁。企业由于各种原因,可能在原审调查中未能获得较好的效果,完全不必灰心。只要能及时调整生产和销售策略,保持对澳的出口销售,寻找适当的时机,合理利用情势变更复审,产品范围复审,反倾销委员会复审等机制,在专业团队的协助下完全有机会重新获得市场优势。 

脚注:

[1] 《1901海关法》第269ZA(2)&(4)条。

[2] 《1901海关法》第269ZC(4)&269ZCA条。

[3] 《1901海关法》第269ZC&269ZCC(5)条。

[4] 《1901海关法》第269ZDA条。

[5] 《1901海关法》第269ZDB(1)条。

[6] 《1901海关法》第269ZH条。

[7] 《1901海关法》第269ZG(2)&(3A)条。

[8] 《倾销和补贴指南》,第173页。

[9] 《1901海关法》第269ZHB条。

[10] 《1901海关法》第269ZHD, ZHE&ZHF条。

[11] 《1901海关法》第269ZHG(4)条。

[12] 《1975年海关关税(反倾销)法》第8(7)条。

[13] How to apply for an exemption, Anti-Dumping Commission, April 2019, available at https://www.industry.gov.au/sites/default/files/2019-05/how_to_apply_for_an_exemption.pdf.

[14] 《1901海关法》第269ZZC&ZZD条。

[15] 《1901海关法》第269ZZK条。

[16] 根据澳大利亚反倾销委员会网站数据整理。

[17] 《1901年海关法》第269TAC(6)条。

[18] 例如在413和414-盘条案中,申请方通过举证证明钢坯价格在国际市场大幅下降最终使其反倾销税率下降了11.8%-16%之多。在EPR461不锈钢拉制深水槽案中,申请方充分举证,据理力争,最终调查机关采纳了其内销价作为正常价值,对第三国的出口价作为出口价格依据参与计算,最终倾销幅度与原审相比下降了超过20%。

[19] 《1901年海关法》第269TAC(5D)条

[20] “In the Application Sino initially claimed that it was a Manufacturer and Exporter of HSS. In the subsequent Sino Submission of 10 July this is clarified that Sino is in fact an Affected Party of the exported goods but the HSS was manufactured by another company Jianwei. Available at https://www.industry.gov.au/sites/default/files/adc/public-record/010_-_submission_-_australian_industry_-_austube_mills.pdf.

[21] Austube Mills is of the view that the supporting documentation referenced by Sino, merely indicates that Sino is a vendor the role of which is outlined in the extract from the dumping and Subsidy Manual. Available at https://www.industry.gov.au/sites/default/files/adc/public-record/010_-_submission_-_australian_industry_-_austube_mills.pdf.

[22] 《倾销和补贴指南》,第30页。

[23] RE AR424 Consideration of application for Accelerated Exporter Review for Sino Sources Tech Co., Ltd and Tianjin Jianwei Tube Co., Ltd, available at https://www.industry.gov.au/sites/default/files/adc/public-record/010_-_submission_-_australian_industry_-_austube_mills.pdf.

[24] 《倾销和补贴指南》,第176页

[25] Australia’s Top Trading Partners, Daniel Workman, February 11, 2020, available at http://www.worldstopexports.com/australias-top-import-partners/.

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