摘要
2008年全球金融危机期间，澳大利亚政府推出大额存款和批发融资担保计划，用于缓解存款类金融机构极端的资金压力，以及应对其他国家类似措施给澳大利亚存款类金融机构国际竞争力带来的不利影响。本文对澳大利亚此担保计划的出台背景、设计特点和执行情况等进行了介绍，并总结了其实施效果，最后基于我国现实情况提出了相关建议。
关键词：大额存款 批发融资 担保计划 流动性管理
担保计划出台背景
2008年9月，雷曼兄弟倒闭引发了全球金融体系的不稳定性和存款类金融机构获得新资金的不确定性。澳大利亚存款类金融机构进入全球长期限批发融资市场受到限制，融资溢价远高于正常水平，其中一些存款类金融机构在2008年10月遭遇存款流出。继爱尔兰政府率先提出大额存款和批发融资担保计划（以下简称“担保计划”）之后，为维护本国存款类金融机构的国际竞争力，2008年10月12日澳大利亚政府宣布要对大额存款和批发融资提供担保，由澳大利亚储备银行负责于当年11月28日正式实施。
担保计划设计特点
澳大利亚担保计划使合格的存款类金融机构可以获得针对大额存款和批发融资的政府担保。为换取政府的AAA评级担保，存款类金融机构须根据其信用评级和担保债务（存款）的价值支付月费。澳大利亚担保计划与其他国家担保计划有许多共同特点，但更具灵活性和彻底性。具体特点如下：
（一）担保计划不限规模
大多数国家根据金融机构全部或部分未偿债务设定担保覆盖限额，而澳大利亚政府对担保计划所覆盖的债务总额未设限制。
（二）覆盖更长期限的债务
澳大利亚担保计划覆盖了5年及以下不同期限的债务。其他国家担保计划覆盖的债务最长期限通常为3年，个别国家在后期不同程度延长了担保的债务期限。
（三）未设定计划结束日期
担保计划推出时, 澳大利亚政府宣布在市场融资条件正常化之前，担保计划一直保持开放，未设定结束日期，但规定担保债务到期后有7个月的延期，以便投资者提出索赔。大多数其他国家在公布其担保计划时，就设定了结束日期或在期满后延缓的期限。
（四）差异化担保收费
与其他国家相比，澳大利亚对高评级借款人（AA-及以上）收取的担保费用相对较低，为每年70个基点；高评级和低评级借款人之间的费用差异较大，达80个基点。担保费用根据担保债务余额按月收取，而许多其他国家的担保费用则针对整个担保计划周期来收取。
担保计划执行情况
（一）2008年底至2010年初：担保计划针对新债务开放
澳大利亚担保计划立即对其债券发行产生了影响。
担保计划实施后3个月，澳大利亚存款类金融机构发行了730亿美元债券，远高于计划实施前3个月的20亿美元，其中700亿美元得到担保。
在投资者风险规避意识最高时，该担保计划覆盖规模达到峰值。在市场融资条件正常化之后，存款类金融机构倾向于回归无担保的融资方式，以规避担保费用。2009年底，担保债券的发行比例从2008年底的100％下降至30％左右。
该担保计划覆盖规模最大时约为1700亿美元的债务，相当于澳大利亚存款类金融机构债务总额的7.5％。
存款类金融机构主要利用该担保计划发行新的长期批发债务融资工具作为延长债务到期结构的手段。
担保计划的主要使用者是澳大利亚四大银行，即澳大利亚联邦银行、澳新银行、西太平洋银行和澳大利亚国民银行。
在全球金融危机爆发前，除四大银行外的其他非主要银行发行债券相对较少，更多的是通过住房抵押贷款证券化市场进行融资。随着危机的不利影响和投资者对证券化市场的厌恶，这些非主要银行在2008年底和2009年均发行了大量担保债券。
（二）2010年初至2015年底：存量担保债务下降
根据澳大利亚金融监管委员会做出的市场融资条件已正常化的判断，澳大利亚政府于2010年3月底结束了对新发行债务融资工具的担保。此时，许多其他国家的类似计划也已经结束或即将结束。澳大利亚存款类金融机构开始大幅调整其融资结构，趋向增加存款和长期资金等更加稳定的资金，同时减少使用短期批发资金。
存量担保债券在2010年年中开始下降，以往发行的担保债券陆续到期。2011年初，担保债务总额变动完全取决于长期担保债务金额变动，短期担保债务金额较小，已从峰值下降。此时，担保债务的全部成本（包括担保收费）高于发行新的无担保债务融资工具成本。
随着市场状况的改善，存款类金融机构开始回购政府担保债务。大部分担保债务回购发生在2012年底至2013年中期。澳大利亚四大银行回购了330亿美元担保债务，相当于其担保债务总额的33％；非主要银行回购了大约250亿美元担保债务，占其担保债务总额的50％。担保债务的回购使独立的市场化融资迅速恢复，政府或有债务快速减少。
担保计划实施效果
（一）有效支持了经济金融体系恢复
担保计划在促进信贷资金流向实体经济的同时，有效支持了澳大利亚经济金融体系恢复，维护了澳大利亚存款类金融机构的国际竞争力。此外，通过实施担保计划，澳大利亚政府还获得了45亿澳元的收益。
（二）自然退出的费用设计减轻了政府的债务负担
担保计划的定价结构和费用支付设计，支持了在市场融资条件正常化之后的自然退出。通过设计回购功能，鼓励和促进了存款类金融机构回购担保债务，加快了政府担保债务存量的减少。通过按月付费，避免在流动性压力最大时额外增加存款类金融机构的资金压力。
（三）符合澳大利亚金融结构
从融资结构来看，批发融资在澳大利亚存款类金融机构中的重要性要高于其他许多发达国家。在担保计划运行期间，澳大利亚存款类金融机构发行了超过到期未担保债券大约50%价值的担保债务融资工具，是2008年10月至2010年5月期间银行业实现净债务融资的少数几个国家之一。
（四）实施全面有效的监管降低了国际风险传导
澳大利亚要求担保计划的参与机构需经澳大利亚审慎监管机构的批准，外国分支机构只能申请较短期限债务的担保;担保债务不得用于直接支持澳大利亚以外的外国分行、母公司或相关实体。同时，澳大利亚储备银行密切监测个别金融机构风险敞口状况和在澳外国金融机构活动情况等，并定期向金融监管委员会报告。
对我国的启示
（一）进一步丰富流动性管理手段
随着我国金融市场的日益开放，以及人民币国际化进程的加快，中国银行业国际融资方式逐步增多，这就要求监管也要同步国际化。建议在现有存款保险制度的基础上，结合我国实际情况出台针对批发融资的中国特色担保计划。在中国银行业面临国际融资市场波动时，政府能予以增信支持。这不仅是对现有货币政策工具（如常备借贷便利）的有效补充，是加强流动性管理的需要，同时也是维护金融稳定的要求。
（二）保持流动性管理体系的弹性
澳大利亚担保计划支持了在市场融资条件正常化之后的自然退出，避免了过度提供支持、额外增加存款类金融机构的成本。因此，流动性管理体系在设计规划时，应注意在法律规定、制度设计、业务操作等层面，留有足够、可迅速进行调整的空间和余地，以便在存款类金融机构融资环境、市场流动性状况改变后，能够及时且有针对性地做出调整。
（三）注意流动性管理中的区域差异
澳大利亚担保计划符合澳大利亚融资结构中批发融资较重要的特点，才起到了稳定金融体系、促进信贷资金流向实体经济的作用。而我国各地区的经济金融和产业发展不够均衡，如果流动性管理的政策标准完全一致，那么政策实施效果将受到影响。因此，我国在制定流动性管理政策时，应注意将区域差异纳入考量范围，给予各地更多自主权。
（四）进一步优化批发融资监管
目前我国批发融资在存款类金融机构债务中的占比有所提高，金融机构之间的关联度也在提升，一旦金融市场出现异常，将对整个金融体系稳定性造成影响。因此，应加强对表内外杠杆率指标、短期批发融资市场变化情况和金融机构交易对手风险的监测管理；将同业业务等批发性融资监管纳入宏观审慎管理范畴，同时进一步加强货币政策与金融监管政策的协调配合。
作者单位：中国人民银行沈阳分行
责任编辑：鹿宁宁 罗邦敏
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